关于印发支持社会资本参与生态保护修复

　　实施方案的通知

　　豫自然资发〔2023〕14号

各省辖市人民政府，济源示范区、航空港区管委会，省直各有关部门：

　　为贯彻落实《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号），进一步促进社会资本参与全省生态建设，经省政府同意，现将《支持社会资本参与生态保护修复实施方案》印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。

　　2023年4月7日

支持社会资本参与生态保护修复实施方案

　　为认真贯彻落实习近平生态文明思想，着力解决我省当前生态保护修复方面历史欠账多、资金压力大等问题，加快推进全省生态保护修复工作，根据《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）精神，经省政府同意，制定本方案。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神、习近平总书记视察河南重要讲话精神和省委、省政府决策部署，锚定“两个确保”，落实“十大战略”，探索构建“政府引导、市场运作、社会参与”的市场化、多元化生态保护修复机制，加快推进生态强省建设，着力打造“美丽河南”。

　　（二）基本原则。

　　坚持规划引领，源头治理。建立健全国土空间规划、国土空间生态修复规划体系，加强生态保护，综合运用第三次全国国土调查、年度国土变更调查成果，严守永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，坚持保护优先、系统修复，遵循自然规律，以自然恢复为主，辅以必要的人工措施，科学制定生态保护修复规划，分类分批开展生态保护修复工作。严禁突破耕地保护和生态保护等红线。

　　坚持政府主导，市场运作。充分发挥政府集中力量办大事的优势，发挥市场在资源配置中的决定性作用，做好政策激励、项目谋划，健全社会资本参与生态保护修复的制度体系，营造良好营商环境，依法依规择优选择社会资本开展生态修复。严禁借生态保护修复之名行开发之实。

　　坚持“谁修复、谁受益”。充分发挥自然资源资产产权制度、生态产品价值实现机制和生态保护补偿机制作用，拓宽金融支持渠道，合理确定投入产出比，保障社会资本收益水平。

　　坚持公开公正，规范运行。建立健全生态修复标准体系，构建全省统一的生态保护修复信息公开平台，规范生态修复项目论证、方案制定、招投标、勘察设计、施工、管护、竣工等各环节的公开运行，加强绩效考核、质量监管和风险防控，实行政府主导下的第三方评估和公众参与制度，形成全社会广泛参与的监督约束机制。严禁各类违法违规行为。

　　二、参与程序

　　支持社会资本参与生态保护修复项目的投资、设计、修复、管护等全过程，围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等，对生态保护修复进行全生命周期运营管护。支持农村集体经济组织、工商资本、金融资本等社会资本参与以政府支出责任为主（包括责任人灭失、自然灾害造成等）的生态保护修复。

　　（一）科学设立生态保护修复项目。市、县（市、区）政府要依据各级国土空间规划、生态保护修复规划等规划和有关标准要求，确定生态保护修复任务和重点项目，建立生态修复项目库，实行动态管理。制定年度实施计划并及时向社会公开。

　　（二）合理制定生态保护修复方案。市、县（市、区）政府要在广泛征求社会意见的基础上，合理制定项目生态修复方案，明确生态保护修复目标或核心指标、自然资源（其中矿产资源仅限于因项目需要采挖的只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土）资产配置及后续产业发展要求等。涉及相关主体利益的，应当协商一致。

　　（三）公开竞争引入生态保护修复主体。市、县（市、区）政府要按照公平、公正、公开原则，择优引入社会资本，依法依规确定参与模式及投资回报方式。建立社会资本投入生态保护修复“负面清单”制度，社会资本投资生态保护修复，不得侵犯国家、集体、个人合法权益。

　　（四）规范生态保护修复项目实施。生态保护修复主体应严格按照批准的生态保护修复方案和相关标准组织实施。县级人民政府应建立健全统筹协调机制，加强项目实施过程的监督和指导。

　　（五）严格生态保护修复项目竣工验收。项目完工后，按照“谁立项、谁验收”原则，分级分类规范开展项目验收。对于设置子项目的，应在子项目完成验收基础上，开展整体验收；划分生态保护修复单元的，在整体验收中应开展单元评估。项目验收涉及地类变更的，按规定先通过日常国土变更调查申请地类核查，验收意见涉及地类变化数据以变更调查结果为准；涉及不动产产权变化的，依法依规办理不动产登记。

　　（六）规范开展生态保护修复产品市场化交易。探索建立自然资源资产与生态保护修复产品的交易渠道，公开发布产品交易规则、企业信用评级等信息，依托公共资源交易平台体系，规范开展市场化交易。

　　三、重点领域

　　（一）保护修复自然生态系统。鼓励有实力的工商企业、科研机构、公益组织等，结合科学研究、自然体验、科普宣教等活动，积极与当地政府合作，挖掘生态潜力，拓展生态、科研、文旅和科普等功能，构建自然生态系统保护修复体系。（责任单位：省自然资源厅、林业局、发展改革委、生态环境厅，各省辖市政府，济源示范区、航空港区管委会）

　　（二）改善农田生态环境。结合全域土地综合整治，整合土地资源，合理规划设施农业用地，推动种养业循环发展。（责任单位：省自然资源厅、农业农村厅、生态环境厅、发展改革委，各省辖市政府，济源示范区、航空港区管委会）鼓励有实力的工商企业挖掘农业农村生态、土地、劳动力、原料等资源，实施乡村生态保护修复、生物多样性保护等，推动农田生态环境治理、农业循环产业互促发展。（责任单位：省农业农村厅、生态环境厅、发展改革委，各省辖市政府，济源示范区、航空港区管委会）

　　（三）提升城镇生态系统质量。鼓励有实力的社会资本通过公开竞争的方式参与城镇生态环境、基础设施、公共服务、城市文化、城市品质等方案论证、设计、实施、运营管理，恢复城市生态系统的自我调节功能，改善城市公共服务质量，使城市功能体系及其承载的空间场所得到全面系统的修复、弥补和完善。（责任单位：省住房城乡建设厅、水利厅、林业局，各省辖市政府，济源示范区、航空港区管委会）

　　（四）重塑矿山生态系统。鼓励矿山企业、金融资本、科技服务企业、农村集体经济组织等，投资矿山生态修复工程的调查、规划、设计、建设，改善生态环境，拓展矿区生产、生活、生态和文化等功能，因地制宜提升第三产业发展水平。鼓励有实力的矿山企业将本企业修复责任区域与周边历史遗留、自然损毁区域统筹规划设计一并保护修复，修复项目纳入当地国土空间规划及相关规划。（责任单位：省自然资源厅、发展改革委、生态环境厅、农业农村厅、林业局，各省辖市政府，济源示范区、航空港区管委会）

　　（五）推动生态特色产业发展。鼓励有实力的工商企业立足当地特色，融入乡村振兴，积极开展村企合作，通过建立健全利益共享机制，发展生态旅游、生态加工、森林康养、自然教育、清洁能源及水资源利用、特色经济林、苗木花卉、油茶、草等特色产业，开展产品认证、生态标识、品牌建设等工作促进生态修复与当地经济发展、人居环境改善有机融合。（责任单位：省发展改革委、农业农村厅、林业局、文化和旅游厅，各省辖市政府，济源示范区、航空港区管委会）

　　四、支持政策

　　综合运用土地、财政、金融、税收等政策手段，发挥政策综合效应，创新政策落实路径，加快构建支持社会资本投入生态修复的政策体系。

　　（一）建立市场公平竞争机制。各地要以国土空间规划为引领，落实各级生态修复规划目标任务，科学安排生态保护修复布局、产业发展，编制重点投资项目规划，摸清投资需求，梳理重点实施项目，明确项目投资方向和运行机制，有序引导社会资本精准投资。建立项目信息平台，及时汇总发布各类生态保护修复项目及投资需求等信息。允许社会资本投资建设或运营管理的生态保护修复项目，要统筹利用好中央和地方政府投资。除现行法律、法规、规章特殊规定的情形外，生态保护修复项目应向社会资本开放。社会资本投资建设或运营管理的生态保护修复项目，与政府投资项目享有同等政策待遇，不另设附加条件。（责任单位：省自然资源厅、发展改革委、财政厅，各省辖市政府，济源示范区、航空港区管委会）

　　（二）优先享有土地使用权机制。自然损毁、废弃或低效利用的国有建设用地符合国土空间规划的，可将生态修复方案、土地出让方案一并公开，通过竞争方式确定社会投资主体暨土地使用权人，并签订生态保护修复协议和土地出让（租赁）合同，明确修复要求、各方权利义务和违约责任。符合产业用地政策的，鼓励采取弹性年期出让、长期租赁、先租后让、租让结合的方式供应。对于依法出让的土地，可按规定通过土地出让合同约定在两年内分期缴纳土地出让金，首次缴纳比例不得低于50％。自然损毁、废弃或低效利用的农村集体建设用地修复后符合国土空间规划和相关规定的，可按照农村集体经营性建设用地入市有关要求，在同等条件下，该生态保护修复主体可优先获得该土地使用权。（责任单位：省自然资源厅、农业农村厅，各省辖市政府，济源示范区、航空港区管委会）

　　鼓励农村集体经济组织将经营权依法流转给生态保护修复主体，在落实《农村土地承包法》、《农村土地经营权流转管理办法》等法律法规规定程序基础上，生态保护修复主体在新增的农村集体农用地流转承包经营方面具有优先权。（责任单位：省农业农村厅、自然资源厅，各省辖市政府，济源示范区、航空港区管委会）

　　以林草湿修复为主的项目，在符合国土空间规划且不影响林地生态功能的基础上，可利用不超过3%的修复面积，从事生态产业开发。生态保护修复主体可在经营范围内进行基础设施建设，发展森林旅游、森林康养等环境友好型林下经济产业，并优先保障用地指标，依法办理用地手续。社会资本在石漠化等困难地造林的，建设用地占比可按上限执行。（责任单位：省林业局、自然资源厅）

　　修复后达到生态恢复功能的用地，严格按照“山、水、林、田、湖、草、沙”管理要求，实施土地用途管制。在国家规定的特许经营项目范围和要求范围内，利用生态修复项目区内土地用于发展农牧渔业种植、养殖用地的，在落实“进出平衡”的前提下，按农业设施用地进行管理，用于发展旅游业、养老服务产业等，属于永久性景观用地、附属设施用地的，要严格落实“三区三线”管控要求，按建设用地进行管理，依法办理农用地转用手续，可以集体经营性建设用地予以保障，符合征收情形，确需征收土地的，要依法办理土地征收手续，按有关规定保障用地。对建设观光台、栈道等非永久性附属设施，在不破坏自然生态、自然景观和不影响地质安全的前提下，无需办理农用地转用手续。（责任单位：省林业局、自然资源厅、农业农村厅、文化和旅游厅，各省辖市政府，济源示范区、航空港区管委会）

　　矿山企业将依法取得的国有建设用地修复后，符合国土空间规划、生态环境分区管控和土壤环境质量等要求的，在不改变土地使用权人的前提下，经依法批准补缴土地出让价款后，可用于工业、旅游、康养、体育等产业开发；拟用于经营性建设项目的，在同等条件下，该矿山企业在公开竞争中具有优先权。用于国家支持新产业、新业态项目的，经审批后可执行继续按原用途使用的过渡期政策。适合光伏用地的允许矿山企业利用修复区域发展光伏。（责任单位：省自然资源厅、发展改革委、生态环境厅，各省辖市政府，济源示范区、航空港区管委会）

　　（三）健全产权激励机制。社会资本将修复区域内的建设用地修复为农用地并验收合格后，腾退的建设用地指标可以优先用于相关产业发展，节余指标可以按照城乡建设用地增减挂钩政策，在省域范围内流转使用。生态保护修复主体将自身依法取得的存量建设用地修复为农用地的，经验收合格后，腾退的建设用地指标可用于其在省域范围内占用同地类的农用地。（责任单位：省自然资源厅，各省辖市政府，济源示范区、航空港区管委会）

　　社会资本投资的生态保护修复项目产生的林地、耕地，具有该林地、耕地合法经营权的主体可按协议约定依法转让、转租、抵押其相关权益；征收、征用或占用的，要按照国家有关规定或约定给予补偿或赔偿。建立健全产权交易平台，支持公开市场交易，保障有序流转。（责任单位：省自然资源厅、林业局、农业农村厅，各省辖市政府，济源示范区、航空港区管委会）

　　支持森林经营主体依据批准后的森林经营方案执行采伐限额，优先保障森林抚育、退化林修复、林分更新改造等提升质量采伐需求。对于造林面积达到一定规模的人工商品林的经营主体，可以单独编制并落实森林采伐限额。采伐经济林、能源林、竹林以及非林地上的林木，可依据森林经营方式或规划自行设计，依法依规自主决定采伐林龄和方式。（责任单位：省林业局）

　　社会资本投资的生态保护修复项目产生的碳汇指标可参与全国碳排放权交易。社会投资主体可参与碳汇指标交易收益分成，保障合理收益。（责任单位：省林业局、生态环境厅、自然资源厅，各省辖市政府，济源示范区、航空港区管委会）

　　按照生态保护修复方案及其工程设计，对于合理削坡减荷、消除地质灾害隐患等新产生的土石料及原地遗留的土石料，河道疏浚产生的淤泥、泥沙，以及优质表土和乡土植物，允许生态保护修复主体无偿用于本修复工程，纳入成本管理；有剩余需外销的，纳入县级以上人民政府公共资源交易平台处置，收入优先保障投资主体合理收益，多余部分由当地县级政府统筹用于当地生态修复。销售收入和支出严格实行收支两条线管理。强化日常监管，发现借生态修复之名违法采矿的，严肃查处。（责任单位：省财政厅、自然资源厅、水利厅、林业局，各省辖市政府，济源示范区、航空港区管委会）

　　（四）加大财税支持力度。发挥政府投入的带动作用，引入社会资本开展生态保护修复。符合条件的可按规定享受环境保护、节能节水等相应税收优惠政策。社会资本投资建设的公益林，符合条件并按规定纳入公益林区划的，可以同等享受相关政府补助政策。（责任单位：省财政厅、税务局、自然资源厅、林业局，各省辖市政府，济源示范区、航空港区管委会）

　　（五）强化金融支持。在不新增地方政府隐性债务的前提下，支持金融机构按照市场化原则为生态保护修复项目提供资金支持。发挥开发性、政策性银行支持生态保护修复的作用，创新研发周期长、利率低的信贷产品，拓宽抵押质押物的范围、完善信贷担保体系等设置。鼓励保险基金等大型机构投资者投资生态保护修复，鼓励利用信托融资、融资租赁、绿色信贷、绿色保险、绿色金融债券等多种融资方式支持生态环境保护修复。鼓励有条件的地方政府和社会资本共同发起区域性生态发展基金，支持地方生态文明建设。（责任单位：省地方金融监管局、河南银保监局、中国人民银行郑州中心支行、财政厅、发展改革委、自然资源厅、林业局，各省辖市政府，济源示范区、航空港区管委会）

　　五、组织保障

　　（一）加强组织领导。各级政府要按照“政府主导、市场运作、社会资本参与”原则，建立健全统筹协调机制，配套好相关政策，保障社会资本合法权益，增强长期投资信心。各级自然资源主管部门要科学制定生态保护修复规划，明确修复任务，设立项目并确定生态保护修复目标及自然资源资产配置要求。各有关部门和单位要按照职责分工，制定完善相关配套政策措施，细化操作程序，形成协同推进的工作合力。（责任单位：省发展改革委、财政厅、自然资源厅、生态环境厅、住房城乡建设厅、农业农村厅、水利厅、文化和旅游厅、林业局、地方金融监管局）

　　（二）优化投资环境。清除社会资本投资生态保护修复的制度障碍，完善政务公开制度，搭建生态修复投资服务平台，发挥平台信息汇集、投资对接作用，建立相关法律法规、政策文件、生态修复规划、项目申报信息等数据库并对社会公众开放，及时发布财政、金融支持政策及项目招投标、勘察设计、施工、监理验收等项目情况，营造公平、开放、透明的市场环境。（责任单位：各省辖市政府，济源示范区、航空港区管委会）

　　（三）强化监管责任。各级政府及政府相关部门应根据生态保护修复项目合同及有关规定，监督参与项目各方履行合同情况，定期对项目运营服务进行绩效评价，加强项目运行有效监管，及时发现问题，制订应对措施，保证项目实施效果。对社会投资主体开展信用监管，规范社会投资主体行为。项目绩效和信用评价结果作为社会投资主体参与项目收益分成，申报财政奖补和金融支持的依据。建立政务诚信体系，规范各级政府、部门行政行为，稳定市场预期，提高社会资本投资信心。（责任单位：各省辖市政府，济源示范区、航空港区管委会）

　　（四）加强宣传推介。加大政策宣传和舆论引导，做好政策解读，主动回应社会和群众关切的问题，适时总结可复制、可推广的生态修复经验、模式和典型，不断激发社会资本的投资热情。（责任单位：各省辖市政府，济源示范区、航空港区管委会）